[今周刊 記者 劉俞青 燕珍宜 羅弘旭 ] 2011/06/27

這場鋪天蓋地席捲而來的塑化劑風暴，重創台灣食品產業，《今周刊》動員人力，翻遍過去五年來政府相關部門文件，赫然發現，原來馬英九政府早就發現台灣食品安全的漏洞，只是因循苟且、尸位素餐，錯失了及早處理的最佳時機，這個錯誤，賠上所有國人的健康，確確實實「全民買單」。 撰文．劉俞青、燕珍宜、羅弘旭 研究員．辛曉昀、陳兆芬「 我們大家可以預想得到，香腸可能會添加亞硝酸鹽，銀魚可能有螢光劑，但有沒有一種情形，是有盲點的，有些食品它會突然添加一個你不知道的東西，它突然就出現了，消費者根本不知道這是什麼東西，但對人體健康卻有很大的危害，這是很嚴重的問題，但重點是，有什麼方法可以防制它？」這是一年多前，一位監委在會議上的發言，竟然一語命中本次塑化劑風暴的核心。 這場驚天動地的塑化劑風暴，重創台灣品牌的國際形象，損失難以估計，以「動搖國本」形容恐怕都不為過。其實政府早就預見可能的災難，卻以拖待變，未及時出手制止，才釀成這次的巨變！ 然而，整個行政體系由下到上，似乎沉溺在自我感覺良好之中，完全無視國人健康受損的嚴重問題。 在這次風暴中沒有好好管理毒化物塑化劑，致使任意流竄，應當負起最大政治責任的環保署長沈世宏，在事件發生後不久接受廣播電台主持人唐湘龍訪問時，還大言不慚表示：「環保署在列管塑化劑ＤＥＨＰ的過程中，毫無瑕疵。」一席話，聽在受塑化劑風暴襲擊的國人耳裡，真不知要作何感想？ 無獨有偶，六月十六日，總統馬英九發表專題演講時，也對此事件公開「讚許」衛生署的表現：「中規中矩，可圈可點」。 這是一場台灣食品安全史上最嚴重的風暴，重創國人健康，讓國人身陷無所不在的食物危機之中；然而，執政者的發言不知置民眾最基本的「食的安全」於何地？主政者不只麻木，簡直不仁。 然而，情況還不只於此，事情遠比想像的更為糟糕。 馬政府早知道卻沒作為 白皮書直指預算少 執政三年竟不增反減為了徹底了解行政體系的預警系統是否健全，這場風暴是否可以預先避免？《今周刊》團隊發動所有力量，調集過去五年來，所有政府部門的相關文件，赫然發現，原來，早在二○○八年，一份由衛生署、環保署與農委會、教育部跨部會合編的《食品安全與營養白皮書》中，規畫馬英九未來四年（二○○八至一二年）任內的食品安全政策，其實已經意識到，台灣食品安全問題十分嚴重。 白皮書中明確指出，世界主要國家每人每年在食品安全上所能分到的預算，○八年時，日本是四十五元，美國是一六○元，英國是一五八元，香港每人高達四五八元，而台灣呢？僅僅只有十一元，是香港的二．五％不到。 十一元？沒錯，就是十一元，而且還逐年下降，尤其和香港以每年超過一五％的預算成長率相比，台灣和香港根本是兩個世界，台灣對食品安全的重視程度，和第三世界國家簡直沒有兩樣。 衛生署還在白皮書上指出，為使食品安全管理更有效率，因應世界潮流，將參考美日等國，逐年提高我國食品安全預算並維持成長率，同時擴編人力，共同解決食品安全問題。 但可悲的是，馬政府完全違背白皮書中的政策承諾，執政三年之後，食品安全預算不增還減，一○年國人食品安全預算為一．二億元，每人平均分得的預算從十一元再降為五元，五塊錢究竟能做什麼？連一支冰棒都買不到。台灣去年跨年煙火成本一．七億元，都超過這個數字。 然而，我們就在一支冰棒都買不到的食品安全預算中，爆發了這次的塑化劑事件。到此，這還能算是一件「意外」嗎？ 緊接著，我們更痛心地發現，即使至此，我們還不是完全沒有機會避開這次風暴，關鍵在於，政府體系由上到下的麻木不仁，讓我們再次錯失回頭的機會。 因為我們再發現，翻開監察院歷年的調查報告，○八年，監察院曾經針對「食品用添加物安全管制與規範」做出一份完整的調查報告，其中，就曾經針對這次風暴的關鍵破綻，即「食品添加物自化工廠即進行流向管制之必要性」進行討論，也就是針對食品添加物進行源頭的管制。 監察院事先已提出警告 多次糾正預算人力不足 衛生署推託以對甚至在○九年九月，監察院內部的一場諮詢會議上，長期以來關心食品添加物管理問題的行政院消保會前祕書長、現任監委楊美鈴曾經有一段重要發言，她說：「像香腸可能有亞硝酸鹽或防腐劑，銀魚可能有螢光劑，我們都想像得到，有沒有一種情形是有盲點的，有些食品會突然添加一個你不知道的東西，就像三聚氰胺突然就出現了，有什麼方法去防制它？」一席話，像預言似地，命中這次風暴核心。 如今，我們重新翻閱這些厚厚的會議資料，看到胃都要抽痛起來，因為到此，答案已經是再清楚不過了。原來，台灣絕對不是沒有機會躲過這場風暴，而是因為從上到下，官員的因循苟且、尸位素餐，面對監委的質問不予理會，才是這場黑心起雲劑風暴的真正凶手。 事實上，早在楊美鈴發言的五個月前，○九年四月，監察院的吳豐山、程仁宏與楊美鈴三位委員，就針對「行政院衛生署食品衛生處之預算、人力均有不足，掌理全國食品衛生安全力有未逮，未能積極落實執行全國食品衛生安全」一事，對衛生署正式提出糾正案。 監察院指正，如果衛生署當時願意認真面對這個嚴重問題，提出可行的解決之道，台灣還是有可能可以避開風暴。 然而，監察院得到衛生署的回答，卻是「本署責任既重且鉅，應興辦的工作極多，在政府財政十分困難狀況下，要增加預算額度實屬不易……」，或者是「今年度預算五千萬元，人力增加十五人」等官樣式的答覆，選擇低調漠視監察院的提醒。 唯一令人眼睛一亮的，是成立了一個行政院層級的「行政院食品安全會報」，但這個召集人拉升到副閣揆層級的會報，只在○九年二月開了第一次會議，第二次會議則在事隔九個月之後，十一月才再度召開，會議做成結論，應該重視食品的「源頭管理」，以及「加強監測食品產銷鏈」等結論，結論不錯，但是否有落實具體政策？成效如何？從這次塑化劑風暴就可看出一二。 追究這次的塑化劑風暴責任，除了法規漏洞（詳見本刊第七五四期〈官僚殺人〉）讓黑心的廠商惡意添加有了操作空間，以及漠視一切問題，尸位素餐的政府外，最關鍵的原因，其實就在於「源頭」的管理出了問題。 台大食品科學所教授孫璐西說，這就好比「粽子頭」一樣，主管機關只要把上游的毒化物抓得緊緊的，就沒有後面四處流竄的問題了。 然而，這次的問題是，一開始原本應該被嚴格管制的第四類毒化物的塑化劑ＤＥＨＰ、ＤＩＮＰ竟然四處流竄，甚至後來還出現一種令人更心驚膽戰的第一類毒化物ＤＯＰ，這些為何會出現在不該出現的食品工廠裡，成了食品添加物工廠裡的原料？ 管理毒化物的環保署，絕對難以逃脫責任。 環保署疏失一： ＤＥＨＰ未升級嚴管 毒化物流入市面根據環保署目前對毒化物管理的規定，被列管的一到三類毒化物管理較為嚴謹，從生產、運送到販售的過程，都需要申請許可，而且要有專責人員管理，並且每個月至少申報一次，而如果被列為第四類毒化物，則只要一年申報一次即可。 以這次出事的塑化劑，包括昱伸所加入的ＤＥＨＰ為例，原本是屬於第四類毒化物，也就是只要一年申報一次即可，但在過去五年中，兩任的環保署長張國龍及沈世宏，兩人原本都各有一次機會可將ＤＥＨＰ升級為第一類毒化物，改採更嚴格的管理方式，但最後卻都因故沒有升級，以致ＤＥＨＰ塑化劑在一年只要申報一次的鬆散管理下，造成這次昱伸影響層面如此廣大的原因。 不過，諷刺的是，當年兩度「因故無法升級」，但如今事件爆發，沈世宏卻能在短時間內，非常有效率地一併將八種塑化劑（ＤＢＰ、ＤＭＰ、ＤＯＰ、ＤＥＨＰ、ＤＩＮＰ、ＢＢＰ、ＤＩＤＰ、ＤＥＰ），升級與列管，為何當初不能如今能？沈世宏應該給外界一個清楚的交代。 此外，第四類毒化物僅須報備就可以使用，而且在生產、使用上，只須一年向環保署報備一次，管理是否過於寬鬆，也值得檢討。但無論如今如何升級管理，環保署長期對毒化物的管理過於鬆散，卻是不爭事實。 對此，看守台灣協會祕書長謝和霖指出，台灣的毒化物列管，必須證明對人體有危害的物質才會列管，因此台灣的毒化物只有列管二七一種。但是歐洲是只要動物實驗後發覺有影響的統統列管，其列管的毒化物有上千種，民眾的飲食生活，相對更有保障。 環保署疏失二： 人力不足稽查鬆散 《毒管法》形同虛設毒化物列管分類與範圍，是管理的第一關，接下來要怎麼管？執法力道輕重，則是管理成效的關鍵。 環保署毒物科科長鄭春菊表示，過去第四類毒化物僅一年報備一次，但風暴延燒之後，短短幾天內，環保署已經自行改為一個月報備一次。 但管理不是法令趨嚴即可，還要看預算多少，人力是否足夠支應。目前在環保署列管的毒化物業者將近五千家，但是全國環保署毒化物相關的稽核人員卻只有十五人，人力嚴重不足的情況下，環保署為緩和外界壓力，報備時間改為一個月一次，但若無法實際落實，恐怕也只是紙上談兵而已。因此環保署毒管處處長林建輝感嘆，毒管處人力少，一年經費僅僅一千七百萬元，只有三．五人，即使加上地方環保局，總共也不超過十五人，根本很難徹底執行毒化物管制。 立法委員田秋堇指出，台灣的《毒性化學物質管理法》根本無法遏止毒物流竄，例如石綿儘管在《毒管法》列為第一類管制，但依然可以看到石綿被使用在高雄甲仙小林村的永久屋興建上。可見在人力嚴重不足下，環保署如果沒有向上爭取預算的具體策略，只能任由不肖業者肆虐，《毒管法》形同虛設，而環保署依然應負起最大責任。 謝和霖又舉例，一○年立法院就已經要求環保署研究禁用ＰＶＣ和ＰＶＤＣ保鮮膜的可行性，因為ＰＶＣ╱ＰＶＤＣ保鮮膜有溶出有毒ＤＥＨＰ和ＤＥＨＡ的可能性，然而環保署至今仍無法全面禁止，可見其管理效率之差。他希望這次塑化劑事件能讓政府展現魄力，正視塑化劑等毒化物對人民的危害。 環保署疏失三： 未限制買賣資格 毒化物竟可賣給食品廠但只要是環保署仍管理不善的一天，就無法杜絕有毒物質在台灣四處流竄，因為儘管環保署有公告列管毒化物之禁止用途，但是《毒管法》並未管制毒化物的買賣資格，例如ＤＥＨＰ雖明訂禁止使用於製造三歲以下兒童玩具，但卻沒有規定不能將ＤＥＨＰ賣給玩具商；又例如《食品衛生管理法》規定，不得加入毒性物質於食品中，但《毒管法》也沒規定毒性物質不能賣給食品商。換言之，將毒化物販售給玩具商或是食品商，在台灣目前都是未違法的。 這是因為上游毒化物與下游終端食品是隸屬於不同的政府單位──環保署與衛生署，而這不同單位間的切割，也導致毒化物管理的大漏洞。鄭春菊表示，在「列管毒性化學物質及其運作管理事項」裡明訂，食品、藥品、化妝品等，不受《毒管法》之管制。因此，即使當初金童公司「如實申報」將塑化劑賣給昱伸，依據法規，環保署只須自掃門前雪地認定，昱伸是屬於衛生署的管轄範圍，而不會主動處理。 環保署疏失四： 罰則過輕 業者未如實申報罰錢了事雖然《毒管法》明訂全部毒化物的生產、運送到販售都要載明流向與數量。但是未如實申報的廠商卻比比皆是，因而引爆「塑毒風暴」。依《毒管法》第三十四條，處十萬元以上五十萬元以下新台幣罰鍰，並令其限期改善；屆期不改善者，得勒令歇業、撤銷其許可證。 如此輕的罰則，業者觸法頂多是罰錢了事，可說毫無約束力。 對於毒化物的管理鬆散與環保署的責任，環保署署長沈世宏回應：「因為法沒有給我們這個責任，但是橫向通報，各單位機關在橫向溝通上，是有責任，我們會檢討在合作面的時候，如何增加提升發現蛛絲馬跡的敏感度。」政府真的沒有沾沾自喜的權利，更談不上「毫無瑕疵」、「可圈可點」，姑且不論國人已經吃了多少年的塑化劑，即使是這次的舉發，其實都是靠認真勇敢的楊技正，在「偶然」的機會下發現，是運氣也是台灣人的幸運。 國人健康不能靠「幸運」 源頭管理、加強認證是解決之道但國人健康不能光靠「幸運」把關，因此，我們不禁要問，下一次，再有類似的黑心事件，如果幸運用光了，我們要靠什麼？ 「源頭管理」是當務之急。例如這次風暴中，除了發現兩種第四類毒化物的ＤＥＨＰ（昱伸製造）、ＤＩＮＰ（賓漢製造），竟然也在少數健康食品上發現了名列第一類毒物的ＤＯＰ，但政府卻遲遲未公布ＤＯＰ的上下游廠商，毒物究竟從何而來？只有一個願意面對事實的政府，從毒化物的列管項目、流向管制、罰則到預算、人力，一一填補，才是根本之道。 其次，針對下游的食品加工業者，是否應該取消先前的「自主管理」，重回二○○○年以前執行的「查驗登記」，也是值得思考的方向。學者認為，此舉雖然耗費成本，但過去可以執行，代表可行度高，而且可以帶來嚇阻作用，如果台灣未來真要以「美食」行銷全球，就一定要有編列高額預算在「食品安全」上的決心。 最後，加強積極推動產品認證，包括ＧＭＰ（優良製造標準）的生產線認證、ＣＡＳ（優良農產品認證），以及生產過程認證，包括ＧＨＰ（食品良好衛生規範）及ＨＡＣＣＰ（危害分析重要管制點），才能層層把關，保證食品從產地一路送進消費者的口裡，都是安全無虞，吃得健康。 政府長期漠視食品安全管理預算與人力嚴重不足問題，加上環保署對毒物管制鬆散，造成了這次塑化劑風暴，但是整起事件發生後，從頭到尾不見任何官員負起政治責任，也未見具體解決方案，政府若以為召開「全國食品安全會議」的大拜拜，就可以解決問題，恐怕是緣木求魚。如果這問題不解決，一位食品大廠董事長預言：「黑心事件絕對還會發生！」草菅人命 無人負責！ 其實他們早知道！ 馬政府漠視民眾食品安全！ 馬英九白皮書裡 早就看出問題！ 《食品安全與營養白皮書》2008年問世，建立食品安全管理的作業流程，也點出了經費不足的問題。 衛生署屢遭糾正卻不改進 監察院針對食品安全管理的失職多次提出糾正案，而衛生署都以「已加強」、「已規畫」等說法回應，但沒有確實改進。 環保署毒物管制 早就漏洞百出 竟說沒瑕疵兩年前曾研議要將塑化劑改列第一類毒化物，環保署因故作罷。在風暴發生後，署長沈世宏說：「我不認為環保署在處理過程中有瑕疵。」 監察院糾正不見成效 竟不繼續追究 2009年指出食品安全管理人力與經費不足問題，並製作「食品用添加物安全管制與規範」調查報告，希望衛生署檢討改進，但事後卻沒有追蹤改善進度。 毒化物管制漏洞百出 台灣有如身陷大毒窟，而環保署長沈世宏竟說：毫無瑕疵 1.有關毒化物的分類 現行規定： 第一至第三類毒化物的管理（此次風暴發現的DOP即屬第一類毒化物）：1. 生產、運送到販售都要申請許可。2. 須設置專責人員管理。3. 備應變器材與備應變計畫。4. 強制投保第三責任險。5. 每月申報。 第四類毒化物的管理（此次風暴發現的DEHP、DINP即屬第四種毒化物）：1. 僅須報備，即可使用。2. 一年申報一次。 漏洞１：毒化物列管標準過於寬鬆。須證明對人體有危害的物質才會列管，因此台灣列管的毒化物僅271種。但歐盟是以動物實驗作為依據，其列管毒化物高達上千種。 漏洞２：環保署魄力不足，未做好毒化物等級管控。DEHP歷經兩次的毒物類別升級失敗。 漏洞３：第四類毒化物管理過於寬鬆。第四類毒化物，僅須報備即可使用，而且只須一年向環保署報備一次。 2.有關列管毒化物的申報 現行規定： 全部毒化物的生產、運送到販售都要載明流向與數量。 漏洞４：罰則過輕。未誠實申報最高罰金只有50萬元。 漏洞５：沒有法律管制毒化物的買賣資格。在台灣誰都可以買賣毒化物，販售給食品廠或玩具廠都合法。 3.有關毒化物列管廠商的稽查 現行規定： 由各縣市政府環保局之毒物相關人員負責稽查，按規定一年至少稽查一次。 漏洞６：一年只稽核一次，人力嚴重不足。環保署每一人員須管理的毒化物列管廠商平均高達333家，在人力嚴重不足情形下，只得一年稽查一次。 人命只值５塊錢？ 根據2008年的統計，台灣每人每年分配到的食品安全預算與其他國家相差甚遠，食品安全顯然被政府嚴重忽視！ 2011年各縣市跨年施放煙火，總計花費1.7億元！ 平均每人享有7.4元的預算！ 台灣每人每年 食品安全 只有5.39元的預算！ 台灣每人分配到的食品安全預算遠遜於其他國家(年) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 台灣 13.06 11.97 11 10.54 6.73 5.39 日本 53.60 52.62 45 52.81 35.61 39.40 美國 130.27 131.86 160 158.51 169.38 177.07 英國 100.47 107.27 158 95.62 97.92 85.48 香港 289.08 337.51 458 416.21 416.79 460.44 單位：新台幣（元），以2011年6月20日匯率及2010年各國人口數計算資料來源：行政院主計處與衛生署、日本厚生勞動省與農林水產省、FDA、USDA、FSA、香港衛生署 製表：陳兆芬、辛曉昀 監察院早提出糾正 衛生署卻遲未改善 監察院於2009年４月８日提出食品衛生預算與人力不足糾正案，衛生署並無顯著改善。 監察院調查報告內容： 本院調閱各衛生單位及駐外代表處之相關資料，發現我國各級地方的食品衛生經費遠低於國際上人口相當的城市，專責人力單薄、異動頻繁，亦未見公允的補助，且績效評估欠缺客觀指標。 衛生署回應節錄： 本署責任既重且鉅，應興辦的工作極多，在政府財政十分困難狀況下，要增加預算額度實屬不易……；已令權責業務單位逐步規畫並辦理各大項目，以提升國內食品安全衛生、重視國人營養保健，與國際接軌，並期望藉由組織改造、管理分工來加強食品衛生的管理。

 [資料來源:WiseEnterprise]