【中國企業報  2016-06-21  石岩】

日前，國務院辦公廳下發《藥品上市許可持有人制度試點方案》通知，將在北京、天津、河北、江蘇、福建等十個省市開展藥品上市許可持有人制度試點工作。

這意味著，藥品上市許可持有人制度作為深化藥品監管體制改革的重頭戲已經開幕。通過試點，除了藥品生產企業之外，藥物研發機構和科研人員也可以申請並取得藥品批准文號，成為藥品上市許可持有人，並對藥品質量承擔相應責任。 

現行制度“束得太緊”

藥品是關乎人民群衆生命健康的特殊商品。隨著經濟發展，人民群衆對於藥品安全性和有效性的期待不斷提高。放心藥在成為用藥基礎的同時，百姓也期待著更多“好藥”能儘快進入市場。

據瞭解，與藥品上市許可持有人制度的國際“主流”藥品管理制度不同，在中國現行藥品註冊制度是上市許可與生產許可“綑綁制”的管理模式，即只有藥品生產企業才可以申請藥品註冊，取得藥品批准文號。也就是說，藥品上市許可（藥品批准文號）只頒發給具有《藥品生產許可證》的生產企業，藥品研發機構、科研人員則不具備獨立獲取藥品上市許可的資質。

形成具有“中國特色”的管理模式，具有時代的背景。這種“綑綁制”的制度設計，自上世紀80年代以來是唯一的上市許可模式。

有業內人士指出，在市場經濟秩序尚未建立、社會研發創新能力有限、企業以仿製藥生產為主的情況下，以藥品生產為基礎進行註冊和監管尚有其一定的合理性。但隨著這種“綑綁制”註冊管理的弊端日益凸顯，已成為制約中國藥品行業進一步發展的因素之一。

此外，現行許可制度並未清晰界定藥品生產者、經營者和醫療機構等相關主體的法律責任，導致其“各管一段”，沒有對藥品質量整個生命周期始終負全責的主體，使患者權益得不到有效的法律保障。在沒有明確規定研發者法律責任的前提下，導致研發者以技術轉讓為由將質量責任轉移至生產企業，這都不利於藥品上市後不良反應的監控和改進。

總而言之，“綑綁制”的內在不足，致使監管部門把大量資源浪費在低水平重複申報的審評審批上，無法形成藥品全生命周期的有效監管、無力推動藥品產業創新，也難以建立科學、有效的藥品監管體制。

改革切入口

《方案》明確，試點行政區域內的藥品研發機構或者科研人員可以作為藥品註冊申請人，提交藥物臨床試驗申請、藥品上市申請，申請人取得藥品上市許可及藥品批准文號的，可以成為藥品上市許可持有人。

此制度的落地，標誌著中國藥品註冊制度改革的深化。

“在該制度下，上市許可持有人和生產許可持有人可以是同一主體，也可以是兩個相互獨立的主體。”清華大學法學院衛生法研究中心、藥事法研究所主任王晨光曾如是分析，根據自身狀況，上市許可持有人可以自行生產，也可以委託其他生產企業進行生產。如果委託生產，上市許可持有人依法對藥品的安全性、有效性和質量可控性負全責，生產企業就藥品質量，對上市許可持有人負責。

據瞭解，上市許可持有人制度與現行藥品註冊許可制度的最大區別，不僅在於獲得藥品批准文件的主體由藥品生產企業擴大到了藥品研發機構、科研人員，而且對藥品質量自始至終負責的主體也更為明確，從而有利於確保和提升藥品質量。也就是說，以藥品上市許可持有人制度試點為突破口，中國藥品註冊制度正向上市許可與生產許可分離的“上市許可持有人制度”轉型。

王晨光認為，藥品上市許可和生產許可分離的管理模式有助於研發者獲得和集中資金、技術和人力進行持續研究和新藥研發，並有利於保障藥品安全。更重要的是，將有助於成為上市許可持有人的研發者，通過技術轉讓、委託生產或其他形式生產藥品，提高設備利用率，促進專業化分工，實現產學研緊密結合，改變中國藥品研發投入不足的被動局面。

同時，該制度有利於改變生產企業把“批文號”作為資本，進而優化藥品產業的資源配置，從而實現藥品研發和生產企業的優勝劣汰、結構調整和升級換代。 

強化責任“首問制”

藥品上市許可持有人制度試點標誌著中國藥品註冊制度改革的深化。

據悉，上市許可持有人制度最明顯的變化是，把獲得藥品批准文件的主體，由原先的藥品生產企業擴大到了藥品研發機構、科研人員。

王晨光也指出，開展上市許可持有人制度試點後，將出現“上市許可持有人”和“批准文號持有人”並存以及相應的兩種管理方式的“雙軌制”現象。並隨著試點經驗的不斷積累，將其升為法律條例後，通過引導企業加強研發向上市許可持有人轉型。同時逐步清理、淘汰市場上的“廢舊”批准文號，調整藥品行業的資源配置和結構優化，最終雙軌合一。

業內人士表示，這樣的設計，實際上明確了上市許可持有人作為藥品全生命周期中質量首要負責人的地位。

從藥品研發生產的一般經驗看，上市許可持有人是研發的主體，應當有對生產、經營和使用的監管能力，因此將其定位為首要質量責任人符合藥品風險控制的規律。

而對廣大消費者而言，上市許可持有人制度也能更好地保障用藥者的合法權益。當批准上市藥品造成人身損害時，持有人、受託生產企業、銷售者將負有法律上的連帶責任，消費者可以向其中任何一方請求賠償；賠償後，賠償方再根據實際責任歸屬，依法向負有責任的一方進行追償。