全球抗疫：台灣產業如何化危機為轉機 【系列二】強化醫藥戰備能量(疫苗篇)

在各國優先主義的保護大傘下，能否掌握充沛醫療物資成為抗疫的關鍵要件。如何從國家防護需求盤點產業能量、找出缺口、重新思考戰備產業發展策略，以利未來快速應變必然再發生的全球緊急疫病，已是當前亟待產官學研共同思考的重要議題。

5月8日生策會邀集國光、醣基、高端、喜康、安成等產業先進，中研院、國衛院學研代表，以及科技會報辦公室、食藥署、CDE，共同探討如何強化我國醫藥戰備能量，包括日常存備、研發、面對緊急疫病時如何快速因應與生產、制度與法規機制等，期助力我國醫藥戰備項目的研發與產製！

會議簡摘

主持人 ─ 生策會 / 胡幼圃監事

系列二座談會討論三項強化醫藥戰備能量的議題，讓我先向大家報告政府目前已具備哪些防疫政策與相關規定、辦法，以為討論的基礎：

1. 經濟沈部長已宣示將研擬“屯兵產業政策”，並說明將與衛福部討論平日培養台灣自有產能，一旦大規模傳染病發生，即可發揮即戰力。沈部長以口罩為例談拓展國內需求、提升出口競爭力，屯兵於產業。此外，提及有關政府採購法事宜，我國是最注重WHO採購相關規範，但在戰時與疫情爆發時，需要用緊急採購辦法，以免影響了防疫策略。
2. 政府109年2月已公布「藥品醫材儲備動員管制辦法」，對戰備有幫助，但在第2條提到〝本辦法所稱藥品醫材，係指本法第二十三條第一項及第二項規定之重要外傷用藥品醫材。〞針對當前疫情應立即適當擴大，以適用防疫需求。
3. 在疾病管制局的「因應流感大流行執行策略計畫」第三版2.2儲備大流行及大流行前疫苗中:

• 策略七：大流行疫苗預購型協議(APA)。此意指事先向疫苗廠每季定額預購已上市疫苗，若疫情發生需提供足量疫苗、若無疫情無須償還費用(國際慣例)。而目前，依我國採購法，仍有困難，導致我國APA難以施行。
• 策略八：大流行疫苗之快速審查。此規定於疫情期間非常重要！ 建議TFDA、CDE要寬列經費，讓同仁可與國際合作、即時了解國際審查動向，並適當超越國際，因為只有走在國際的前端，才有機會領先國際。
• 策略九：禁止出口及徵用，「傳染病防治法」第54條提到〝各級政府機關得依指揮官之指示，徵用或調用防疫器具、設備、藥品、醫療器材，並給予適當之補償。〞如何適當補償亦有規定於「傳染病防治財物徵用徵調作業程序及補償辦法」第 7 條，〝徵用前條第一項規定以外財物之補償基準，依下列順序定之：一、依政府機關訂定之費率加計二成補償。二、依相關公會提供徵用機關所定期間之市場行情加計二成補償。三、由徵用機關與各被徵用人協議定之。〞在疫情流行時，補償宜以對被徵用單位有利者為之，我國平時並沒有對國產藥品及醫療器材有保障使用額度，如何維持藥廠適當生產及研發能力，是戰備當務之急，以免疫情過後，又恢復常態。

中研院基因體研究中心 馬徹研究員

政府領導研究單位如中研院、國衛院、CDC、生技中心、工研院及其他研發單位，平日應培養並提升研發能量、選定重要疾病/傳染病投入固定研究經費。面臨疫情，政府應提供充沛經費讓業界申請額外補助，促使業界能夠快速地將既有的技術與經驗轉為新應用，亦或從學研單位技轉好的技術加速後續開發。

喜康生技 何愈資深處長

從學研技轉至產業後，還有一段很長不確定的路，因此需要靠平時將類病毒顆粒疫苗(virus-like particle vaccine)、奈米蛋白顆粒疫苗(protein nanoparticle vaccine)或各種佐劑(adjuvant)等技術平台建立起來，先完成臨床前試驗、具備有效數據驗證，當面臨疫情危急性時，即可利用已建立平台累積的安全性數據，與法規單位溝通，以加速後續的開發時程。

建議學研單位應於與產業合作開發技術平台，雙方共同出資、分攤風險，將技術平台往前推進建構起來、累積經驗，除季節性如流感可有固定計畫執行，當有突發性不知名變種疾病爆發時，即能在短時間內快速提出解決方案。

醣基生醫 林鴻達總經理

中國因政策目的、核准速度快、志願者加入人體試驗，可能將會成為最快核准疫苗的國家。台灣是否能接受施打中國疫苗？年底即面臨此態勢，將如何因應？

國際新藥開發多為一條龍，大藥廠有能力從研究、候選標的篩選、上市生產一路包辦；國內廠商規模較小，多採取分階段合作模式，技術層面需與多家單位合作，時效性易耽擱。民間企業之間簽訂合作意向書(MOU)即可快速開展合作；反觀，企業與學研單位合作，技術或試驗品雖可快速取得，但學研單位公告、招標等行政流程耽擱，實無法因應防疫時效性。

國光生技 李政道處長

國內考量人力及經費，確實難以實施上中下游一條龍作業模式，中游開發費用高昂，當完成DNA設計，合成即需與其他單位如中研院、國衛院共同合作。 建議防疫戰備資源分配，需考量後勤支援單位配給額度。以國光為例，因口罩不足而無法支應日常疫苗生產及研發，經協調後才爭取到口罩配給。

高端疫苗 邱全成協理

2003年SARS經驗，台灣建構了防疫戰略，2004年疫苗採購計畫亦有大幅度突破，可惜因技術端供應原廠、國內企業供應無法符合採購法而使計畫未能持續運作。現今國際各國動用「緊急法令」快速通關，整合各家廠商資源，此法優於採購法，可避免圖利廠商等疑慮。國內若不想動用緊急法令，現今架構規範都具備，唯需有召集人來統籌整合跨界各單位的資源。

疫苗除本土自產亦可從國外進口，然而H1N1流感疫苗經驗即需承擔有資金卻無貨供應的風險。疫情應變方式，相信專家委員會都有規範，唯當整合資源若需跳脫規範時，是否有人能夠承擔相關的政治責任、及監察審查的難題。

國衛院 廖經倫所長

國衛院已由胜肽(peptide)、核酸cDNA、重組病毒載體(recombinant viral vector)、次單位(subunit)四大面向著手疫苗開發。20多個候選疫苗嚴謹進行常規試驗，包括抗原生產、中和試驗(neutralization test)、動物試驗，並即時與醫藥品查驗中心(CDE)討論。國內企業與國衛院都已進行中和試驗，並將執行動物試驗，除了要確認攻毒試驗有保護作用，更要確認攻毒後是否有抗體依賴性增強作用(Antibody-dependent enhancement)、是否為輔助性T細胞(TH1)細胞反應。

藥物救重救急，但疫苗施打在健康者且群族範圍廣，絕對是安全性及有效性高於急迫性，除前端試驗，更需把關上市後監測(Postmarket surveillance)。建議疫苗技術平台需要常態性戰備演習、運用已知病原修改重要編碼序列(coding sequence)、建構疫苗戰備平台，當未知疫情來襲時，即可快速應變。COVID-19與SARS有80%相似，若先前已有此戰備平台，只需改變為新冠病毒編碼序列(COVID-19 sequence)即可快速得到相當程度印證。此類印證需靠平時累積，希望CDE、TFDA能與國衛院一起執行常態性戰備演練。

中研院生醫所 胡哲銘長聘副研究員

我發現過去在流行病防範創新聯盟(Coalition for Epidemic Preparedness Innovations, CEPI) 累積的所有經驗，在這次新冠病毒研究卻幾乎沒有人在意，大家目光都關注在Moderna、J&J 拿了鉅額資金。然而，政府若真有豐沛預算投入疫苗開發，將用什麼方式分配及監控資源？能否如川普政府果決分配。美國跨國性機構 (如比爾蓋茲)平時就關注並資助研究資金，但台灣常有研究計畫經費申請有限而難以持續研究。

全球研發中疫苗皆希望趕在年底上市，依照正常臨床試驗流程實有難度。美國針對腺病毒載體(adenoviral vector-based)及核酸mRNA兩大疫苗技術平台，彈性策略只要打到人體安全就通過，美國FDA已核准Moderna執行臨床二期。而台灣是否採用這樣的法規批准配套方案？如不採用，以台灣目前幾乎零確診，臨床二、三期將如何執行？假若無法執行臨床試驗，動物模式可做到哪個程度，以台灣目前沒有執行猴子試驗，那麼我們對於疫苗的核准標準將如何設定？

安成生技/吳力人董事長

目前大家多聚焦年底是否可以有COVID-19疫苗，卻忽略生策會提到非常重要的議題「關鍵技術平台」。全球COVID-19技術平台主要聚焦在mRNA、Protein Subunit、Non-Replicating Viral Vector, etc。歐美完整結合產官學研資源，且多元化開發疫苗，並不仰賴單一關鍵技術平台，每間公司皆有首選候選疫苗(candidate vaccine)，並具備3-4個其他候選疫苗，以便選取其中最有效候選疫苗的抗原，進入pivotal 臨床試驗。以確保有疫苗可以即時出台的成功率。

反觀，台灣除國衛院，生技企業大多是蛋白質(protein-based)技術平台，建議可盤點全球疫苗開發的主流平台，以補足缺口的角度切入，並且增加back up 疫苗侯選；以確保台灣一定有自行研發疫苗上市。

疫苗的決勝關鍵將會是在量產，而這也將會是台灣的隱憂。本人觀察，mRNA臨床風險雖高於protein-based，但以中長期來看具有量產的經濟競爭效益，放眼未來，若2022-2023國際大藥廠產量大、價格低，我們的競爭優勢?

今年底或12-18 個月要有疫苗，緊急使用授權(EUA)就成為必然，緊急使用授權(EUA)理論上應是二期/三期簡化核准或僅提供front line醫護人員緊急使用，但這個階段到可真正大規模群眾注射 (to reach herd immunity)，是否還需要長期安全性及有效性觀察。安全性及有效性的風險與經濟平衡考量下要如何兼顧、是否能夠承擔這樣的風險？這將是全球會面臨的問題，需慎思。

台灣另外面臨因沒有社區感染，等於新藥沒有病患做臨床試驗、疫苗沒有社區感染對照組，以統計數據層面需做特殊試驗設計，如何讓台灣疫苗開發不會因此而受阻，這將會是法規另一個層面的考量。

行政院科技會報辦公室/劉祖惠主任

疫苗、檢驗、藥品是政府關注三大重點，檢驗為第一防線急需；藥品是針對疫情擴散時因應；疫苗門檻最高、影響最大，是以整體民眾健康預防為考量。

現今尚無法確保COVID-19是否將於秋冬第二波流行，為守護民眾健康，我們非常關注國內是否具備量產設施、廠商的產製力，以及新興疫苗開發研究技術的能力、以提供最好品質的疫苗，這是政府的期待。

如何獲得疫苗生產的關鍵技術，首先希望國內產學研界有能力進行研發，其次透過國際合作能夠快速取得，因此我們也非常關注全球疫苗進展。短期考量，國內可透過國際合作快速擴充實力，建議廠商積極布局對外合作。長遠考量，建議強化國內疫苗自製力，因若全數仰賴國際採購可能有不確定的風險。國內疫苗研發能量培養有許多面向考量，包括資源應用、中長期效益、短期解決方案、國際合作等，將持續向各界請益。

國內產政學研醫的相互合作，如何匯集各界量能、提供解決方案，非常重要。現在政府致力於資源統合運用、法規配套、研發進展，以期能有好的效益。

食藥署藥品組/祁若鳳研究員、張連成科長

CDE多次討論新技術、新疫苗可以如何加速審查，主席提到的平行概念也是一種模式，我們不會要求一定要動物試驗全部做完才能執行臨床試驗，某些實驗可同步進行，但需要科學數據的佐證。因此希望業者有任何實驗數據，即密切與CDE討論，這樣最後報告送件時才不需要花太多時間重新看。但CDE目前尚未收到任何的數據，實為難以與業者討論，希望業者若已開始開發，要做什麼、預計要怎麼執行、有初步數據，都儘快與CDE一起討論決定下一步。過去曾發生因關鍵步驟耗時而導致量產受影響，建議業者在開發時要特別留意量產的能力。

醫藥品查驗中心/徐麗娟副執行長

全球法規單位面對疫情，都積極討論技術資料要求，希望縮短藥品疫苗研發時程。台灣也積極參與相關會議，了解歐美及其他國家法規單位針對COVID-19藥物研發的相關技術性文件要求的彈性，也有一些原則上的共識，譬如在沒有好的動物模式(animal model)的狀況，攻毒試驗(challenge test)可以有機會不用在首次使用於人體(first in human)臨床試驗的時候就一定要有數據；又如同Moderna經驗，是既有技術平台已具備相當的毒理試驗資料及臨床試驗資料，只是轉換另一種抗原(antigen)，因此毒理試驗可能可以跟臨床試驗平行做。

大家關切的幾個議題(1)若沒有病患時該如何進行臨床試驗？法規單位不會要求所有試驗的受試者都必須是台灣人，只要試驗執行符合GCP，我們接受在全球各地做的數據。(2)除了緊急使用授權(EUA)，台灣既有的有條件核准(conditional approval)即有加速核准機制，現已應用在「腸病毒疫苗臨床研發策略指導原則」，若有免疫原性(immunogenicity) 資料即可取得新藥查驗登記加速核准 (Accelerated Approval, AA)。新冠病毒疫苗如何可適用此原則，歡迎大家與我們討論。CDE四月下旬已公告「CDE can Help：COVID-19專案法規科學輔導計畫」，已有十多家廠商投入計畫，誠懇邀請業界加入這個輔導計畫。

生策會/胡幼圃監事

產業界專家提出許多好論點，可分為上、中、下游的問題，若是上游解決了，中下游的問題可能自然就解決。回應大家討論的議題：

1. 是否頒布緊急命令？緊急命令一公告似乎很多問題都可以解決。109年2月5日政府已討論採購法是否採取緊急條文，會議中說明已有採購法第22條等緊急採購說明等機制；疫情指揮中心也於4月28日討論是否頒布緊急命令，921地震曾頒布，但2003年SARS時沒有，故尚未頒布緊急命令。但各行各業需求不同，產業界應將需求發聲，讓決策者能夠判斷，本次會議即有此功能。
2. 安全性及有效性是絕對要把關好的，可以採取積極性做法 : (1)業者應即時將執行進度結果，送TFDA或CDE滾動式審查，如在執行動物試驗時，就送件申請臨床一期，等動物試驗結果一出來，立即審核決定；執行臨床一期時就先把臨床二期受試者來源找好、當CDE核准，可即刻執行。(2)平日即建構關鍵技術平台，當疫情來臨可快速應用，以Moderna為例能夠快速進入COVID-19的臨床一期、二期，在於其mRNA技術先前即已執行過其它應用的臨床一期、二期，這讓審查單位可依據參考，快速核准則更為放心。(3)有條件核准(conditional approval)指定用法，譬如用在特別案例或是第一線醫護人員緊急狀況，施用時就如同做臨床三期試驗。(4)縮短試驗執行時間差，建議可限度地同時執行原來是上、中游的研發，如中和試驗(Neutralization test)、攻毒試驗(challenge test)同時進行、體外試驗與動物試驗同步執行，臨床一期執行時，即可先申請臨床二期等等。

1. 平時依可能暴發疫情的傳染病建立技術平台，以最有可能發生的傳染病者，挹注固定比例經費，持續研發，維持能量。
2. 平時有固定比例需求給國內疫苗業者，業者才能維持進行開發、生產。目前因為國內醫院並沒有保障一定比例的預算給國產品，亦只買藥價差較大者，藥廠及醫材廠在台灣長期維持適當生產及研發能量堪憂。對國產新藥，學名藥的核價，也需再行考慮以保持國產能量，應疫情、戰時需要。
3. 希望此次全球疫情嚴重，我國表現超優的情況下，仍要平時不忘戰時，大家一起強化、完善戰備需要的醫藥(療)能量。

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