【撰文/許舜喨 助理教授   中興大學科技法律研究所】
根據世界衛生組織的報告指出，種植基改作物的土地面積擴展最快的是非洲，雖然土地面積以及產量尚難以與美國或巴西等國比較，但南非已是目前為非洲最大的基改作物生產國。而肯亞由於聯合國環境署之總部即設在其首都奈洛比，因此長期以來，肯亞一直是非洲有關基改食品研究和生物安全議程相關議題最先進的國家之一，與基改作物越境轉移相關的卡塔赫納生物安全議定書，肯亞也是第三個將之通過成為法律的非洲國家。特別當基改玉米被證實能夠與非基改玉米交叉授粉（cross-pollination）之後，肯亞政府更加致力於管制基因轉殖作物，避免滲透至該國原本的玉米作物當中。

在氣候變遷所造成長時間乾旱的衝擊之下，全球的糧荒問題持續加劇。而肯亞境內大部份地區長期處於糧食短缺的情況下，隨著農作物的生產銳減，肯亞的穀粉製造業正遭受空前的原料短缺威脅。肯亞的內閣最近終於同意開放基因改造（genetically modified, GM）玉米的進口。這個政策決定讓肯亞變成該區域中，第一個允許供人類食用之基改糧食作物進入市場的國家。然而這樣的決定各方的反應不一，首先在政策決定的過程中，肯亞的內政委員會（House Committee）曾擔心引進基改玉米的行為，會造成生活費用的增加。該委員會曾在主委Ababu Namwanba帶隊下，至North Rift town of Eldoret小鎮與農民現地討論造成農產品成本增加的因素，並於本年（2011）6月7日的初步報告中，建議政府要開放基改食品之前，除了應該先諮詢肯亞人民的意見外，尚應考量基改作物可能會癱瘓整個農業生產系統的衝擊。內政委員會並提出了21點緊急建議，希望內閣能慎重考慮開放基改玉米的政策。但內閣顯然忽視內政委員會所提的建議，就驟然決議通過了進口基改玉米的指令（directive），造成政府內部的緊張關係。

贊成者卻相當支持政府的決定，目前已有六家製粉業者（其總市場占有率高達百分之二十），決定停止種植主要作物，轉而從進口基改玉米取得原料，這些業者認為基改的技術能夠解決未來的糧食短缺問題。穀物製粉者聯盟主席（Cereals Millers Association）戴蒙（Diamod Lalji）說：應用生物技術是我們應該前進的方向，因為它將會幫助我們克服玉米總是處於短缺的情形；且基改玉米比起一般非基改玉米便宜了約百分之三十，因此使用基改玉米作為原料，將會降低最終產品的價格。肯亞當地第二大穀粉製造廠Pembe Flour Mills Ltd和第四大廠Unga，也認為在貨幣貶值和人工越來越貴的情形下，基改玉米的引入能夠有效降低他們製粉的成本。

然而實際從事田間種植的農民的態度，如同其他開發中國家的農民一般，大多仍傾向於種植他們能直接食用的作物。而一般肯亞的居民對於基改作物的態度也是仍然趨向保守。

新政策規定僅有製粉業者可以進口基改玉米，並且限制這些玉米只能供製造麵粉之用，在任何情況之下，都不允許任何基改玉米作為種籽之用。除了上述的進口行為控制之外，肯亞更進一步採取行動，規範所有使用基改玉米所做的麵粉，都必須有清楚的標示，來保護消費者知的權利，但這個指令是否能夠達到效果，還是必須仰賴那些製粉業者是否確實遵守指令的狀況而定。

與肯亞毗鄰的烏干達政府最近正在研究基因改造的木薯、香蕉以及棉花，但有關生物科技的法案，自送至議會開始至今已經六年，卻還在議會裡審議；而在坦尚尼亞，當棉花委員會宣布了引進基改棉花的決定時，關於基改木薯和區域實驗的玉米已經在進行當中。目前各界正密切觀察，肯亞政府的基改糧食政策，是否會被其他鄰近國家群起效尤，作為基因改造生物相關議題的政策指標。

雖然肯亞政府限制進口基改玉米只能供製穀粉之用，而不能作為種籽之用，但其目的顯然是藉著區隔加工食品供應鏈與農業生產，在糧食短缺及生態安全之間取得最佳平衡。但從過去美國所發生的星連玉米事件，墨西哥的玉米種原遭受汙染，印度的基改棉花引起的新疾病，及基因改造作物所用的終結者技術壟斷轉子種苗供應的事實來看，肯亞政府的開放政策未免過於樂觀。基因改造作物的短期、中期、長期風險，應該被區分評估，就急迫性高的糧食短缺問題，開放基改玉米之進口的確可以解決此燃眉之急；然而考量到長期的生態改變及環境破壞的不可回復性，開放基改玉米的政策時效應有積極討論之必要。畢竟，環境的改變並不會被侷限在政治疆域之內，基因飄移的自然律也不會受制於人為的法律；然而，政策的自我約束以及執法的貫徹，卻是完全取決於人為的操縱。如何在維護人類基本生存權的前提下追尋環境正義，不只是肯亞的問題或非洲的問題，而應該是全體人類共同努力的議題，就因應一國新政策所可能造成之全球化衝擊，處於肯亞首都奈洛比的聯合國環境署總部，應有責無旁貸的國際義務。

1.Is Kenya ready for GMO, Open Forum on Agricultural Biotechnology in Africa, July 14, 2011. See https://www.ofabafrica.org/news_article.php?id=53 (last visited: 2011/7/20)

2.有關肯亞生物安全法案的演進，參Biosafety Regulation: Lessons from Kenya and the Philippines, STEPS centre, Economic and Social Research Council, 2010. See https://www.steps-centre.org/PDFs/STEPSsumBiosafety.pdf ((last visited: 2011/7/21)

3.Kenya gives millers the nod to import GM maize, The East African News, July 17, 2011. See https://www.theeastafrican.co.ke/news/Kenya+gives+millers+the+nod+to+import+GM+maize/-/2558/1202514/-/kw0217/-/ (last visited: 2011/7/20)

4.Kenya: Advice On Gene Maize Ignored, All Africa.com, July 19, 2011. See https://allafrica.com/stories/201107200157.html (last visited: 2011/7/23)

5.GMO maize regulations gazette, the STAR, July 5, 2011. See https://www.nairobistar.com/national/national/30399-importation-of-gm-maize-to-start-next-week (last visited: 2011/7/19)